转自“北京四中院2019年十大典型案例”
案例五：划定畜禽养殖禁养区关闭养殖场所后行政机关应全面履行行政补偿职责——某养殖专业合作社诉北京市密云区人民政府行政补偿案
【裁判要旨】因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，县级以上地方人民政府依法负有行政补偿职责。区政府应进行调查、裁量，以确定补偿范围、标准和数额，全面履行补偿职责。
【基本案情】2016年10月20日，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》(密政发[2016]50号)，该文件将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里作为饮用水水源保护区划定为密云区畜禽养殖禁养区。2016年12月19日，密云区政府发布《密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作方案的通知》(密政发[2016]62号，以下简称密政发62号文)。该文件确定了密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作的具体方案。其中“整治范围”部分将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里纳入。
“政策标准”部分规定：(一)畜禽补助。按照《北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格》规定标准的30%进行一次性补助。(二)圈舍等设施补助。对自愿拆除养殖场(小区)圈舍等设施的，参照2014年密云水库一级保护区规模养殖场清退标准给予建设年份建设成本价拆除补助。原告企业位于密云区西田各庄镇韩各庄村东，属于前述密政发62号文确定的密云区禁养区内畜禽规模养殖整治范围。2016年12月27日，密云区西田各庄镇人民政府(以下简称西田各庄镇政府)作为甲方，原告作为乙方，签订了《补助协议书》，约定乙方畜禽规模养殖场内的畜禽自行清退，为补助乙方损失，经双方协调一致，确定补助金额为149006.58元。
该协议附件3为《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，原告法定代表人在该承诺书上签字，承诺现有畜禽规模养殖场自行关闭。后原告领取了《补助协议书》确定的补偿款，协议履行完毕。2017年3月2日，原告法定代表人向西田各庄镇政府提交《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，内容为“北京某养殖专业合作社，负责人李某，拆除圈舍11000平方米，并保证配合相关部门工作，完成拆除圈舍工作。特此申请。”
2017年5月25日，西田各庄镇政府组织对原告办公用房、生活用房、鸡舍、库房等建筑物、构筑物进行了现场测量，并制作《现场测量记录单》，原告法定代表人在该记录单上签字。后密云建设工程咨询中心对密云区禁养区畜禽规模养殖场内建筑物、构筑物进行建设成本测算并制作测算表(西田各庄镇24户)，其中列明原告企业的工程造价、直接费等各项金额。2018年5月5日，原告通过邮寄方式向被告提交《补偿申请书》，提出因原告企业所在区域被划定为畜禽养殖禁养区，原告无法继续经营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求密云区政府依法履行行政补偿法定职责，依法对原告补偿两千六百万元。
被告于2018年7月5日作出《答复意见》，告知区政府已经完成畜禽补助工作，北京某养殖专业合作社等四家养殖户已领取了畜禽补助。现正在开展圈舍等设施补助工作，对自愿拆除养殖场(小区)圈舍等设施的给予补助，补助款已由区农委划拨到各镇人民政府账户，具体由镇政府实施。如对圈舍等设施补助有异议，可与西田各庄镇政府进行沟通。原告仍不服，提起行政诉讼。
【裁判结果】北京市第四中级人民法院经审理认为：本案中，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》(密政发[2016]50号)，将西田各庄区级水源地纳入密云区禁养区范围，符合《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定。该条例亦明确规定，因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案原告企业位于密云区政府划定的禁养范围内，对于原告所遭受的经济损失，密云区政府具有依法补偿的法定职责。原告与西田各庄镇政府签订《补助协议书》及《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，约定原告自行清退其养殖的畜禽并获得相应补偿。协议已实际履行完毕。
现原告申请被告继续对原告的其他合法损失予以补偿。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府是进行行政补偿的责任主体。被告密云区政府应当全面、及时履行补偿职责。密云区政府可以将相关工作委托给西田各庄镇政府具体实施，但区政府仍应承担主体责任，对原告的补偿请求作出明确、具体、有法律效力的处理决定。被告于2016年开展密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作后，已对原告自行清退的畜禽进行补偿。但对原告于2018年5月提出的其他补偿请求，被告仅告知原告与西田各庄镇政府进行沟通，属于未全面、及时履行法定补偿职责。
密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作开展迄今已逾两年，密云区政府应全面、及时履行补偿职责，严格遵循《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，以保障原告等畜禽养殖场主动支持政府整治工作的合法信赖利益。原告亦应积极与政府部门协商，履行相关法定义务，共同促进防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康的社会公共管理目标最终实现。综上，北京市第四中级人民法院依法判决被告密云区政府在判决生效之日起两个月内对原告某养殖专业合作社的行政补偿申请作出处理。一审宣判后，双方当事人均未上诉。
【典型意义】本案是因人民政府划定禁止养殖区域，关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所而引发的行政补偿案件。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。条例规定在饮用水水源保护区区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。因划定禁止养殖区域等确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，县级以上地方人民政府依法负有行政补偿职责。
本案裁判根据条例立法精神，确认被告划定禁养区范围的合法性，同时明确被告应当全面、及时履行补偿职责。被告可以将相关工作委托给属地镇政府具体实施，但其仍应承担主体责任，对原告的补偿请求应作出明确、具体、有法律效力的处理决定。本案对于界定履行补偿职责要件是否具备、是否全面及时，具有一定借鉴意义。
中国社科院法学所宪法与行政法研究室主任、教授、博士生导师李洪雷
【专家点评】行政法须在公共利益和私人权益、国家权力和私人权利之间寻求平衡，行政补偿是协调公共利益和私人权益冲突的重要机制。对于行政补偿纠纷，法院既要审查行政机关限制私人权益的行为是否合法，同时要审查行政机关是否对公民、法人或者其他组织依法给予了补偿。本案中，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，被告密云区政府有权将西田各庄区级水源地纳入密云区禁养区范围，相关行为合法。另一方面，对于为此给原告造成的经济损失，密云区政府负有依法补偿的法定职责。
密云区政府于2016年开展禁养区内畜禽规模养殖整治工作后，虽然已对原告自行清退的畜禽进行补偿，但是针对原告于2018年5月提出的其他补偿请求，仅告知原告与西田各庄镇政府进行沟通，这属于未全面、及时履行法定补偿职责。诚然，区政府可以将相关工作委托给属地镇政府具体实施，但这并不意味着其承担补偿主体责任的免除，在必要时应对原告的补偿请求作出明确、具体、有法律效力的处理决定。人民法院通过判决区政府对原告的行政补偿申请作出处理，为当事人提供了充分的司法救济。
行政机关对公民、法人或者其他组织提出的申请事项负有法定职责的，应当及时、全面、充分地履行，既不能“打折扣”，更不能“踢皮球”式地“推诿”和“敷衍”。本案判决明确了在委托情形下作为委托方的行政主体履行补偿职责的标准，有利于防止行政机关借委托为名推诿承担主体责任，对于同类案件的处理具有较好的示范意义。
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