广东观音山：样板景区升级发展缘何阻碍重重
转载于中国商网（2019-01-29期）
导读：
自生态文明建设被纳入中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局以来，生态文明理念已深入人心，环境保护合力集聚形成，绿色发展底色日益亮丽，这也为创造“美丽生态”的各大景区提供了更加广阔的发展前景和不忘初心、逐梦前行的无限动力。
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正文：
自生态文明建设被纳入中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局以来，生态文明理念已深入人心，环境保护合力集聚形成，绿色发展底色日益亮丽，这也为创造“美丽生态”的各大景区提供了更加广阔的发展前景和不忘初心、逐梦前行的无限动力。
作为美丽中国的生态文明建设参与者，19年来，广东观音山国家森林公园始终积极践行国家生态环境政策，努力实现绿色发展、平衡发展、协调发展和可持续发展。
它凭借得天独厚的生态资源，运用独特的文化驱动，以系列盛世活动为抓手，真正把生态文化资源转化成旅游产品，促进旅游转型升级、人与自然和谐共生，全力构筑美丽中国梦。
观音山国家森林公园董事长黄淦波表示，改革开放40年，观音山砥砺奋进19年，既分享到了旅游产业的红利，也体会到了发展中的诸多阵痛。
公园面临的问题，既有大型工程项目的穿越破坏，也有违法建筑的长期困扰，以及当地政府有关部门对其的影响。
观音山国家森林公园的发展遭遇令人深思：处在改革开放的前沿阵地，样板景区升级发展缘何阻碍重重？
生态文化独树一帜
旅游胜地享誉岭南
19年来，观音山国家森林公园依托生态环境资源，深度挖掘佛教文化、健康文化内涵，并借助文学创作的手段弘扬观音山深厚的文化底蕴。通过文化的碰撞与互动，观音山的民族性、艺术性、神秘性和多样性展现得淋漓尽致，已成为生态文化旅游景区的全国样板。
一组简单的数字足以反映出观音山国家级森林公园的生态成就：18平方公里区域内的森林覆盖率达到80%以上，现有各种植物1000多种、动物300多种。
两个发展史中的标志性事件足以说明这个公园在业界的地位：2005年，经原国家林业局批准成为全国首家国家级民营森林公园；2010年，跻身国家4A级旅游景区行列。
▲ 观音山国家森林公园核心景观
几个备受推崇的品牌活动足以彰显这个公园的文化魅力：健康文化节、全国书法艺术大展、全国散文大赛、全国诗歌节、百场文艺汇演等文化旅游活动一度成为各大媒体竞相报道的焦点，成为“门票经济”向“旅游经济”过渡的引擎与载体。
另外，世界最大的花岗岩观音圣像、首家古树博物馆均坐落于此，这里山、水、佛、道异彩纷呈，人文景观与自然景观交相辉映。
观音山还用生态文明建设促进公园经济增长方式的转变，通过对博物馆内各个历史时期的古树年轮的分析，使科学家收获了一部广东地区5000年来古代气候变化、环境变迁、水文状况、地质运动的编年史。
▲观音山国家森林公园掠影
党的十八大报告强调，让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容。要坚持以人民为中心的创作导向，提高文化产品质量，为人民提供更好、更多的精神食粮。
▲观音山国家森林公园门楼
实践证明，观音山国家森林公园的生态文化活动，以其鲜明独特的主题、不拘一格的形式、丰富多彩的内容，搭建起激发民众爱国热情、促进文化进步、关注生态旅游发展、倡导健康生活、共建和谐社会的良好平台，并逐渐形成其特有的社会影响力和价值体系，也不断传递着保护生态文明的正能量。
有关专家认为，观音山国家森林公园保护生态文明的事迹在全国范围内具有典型意义，承载着工业化进程中生态环境的修复功能，既符合绿色发展的主流趋势，又提升了公园的社会影响力。
三项工程“穿越”
法律条文成“空文”
多年来，最让黄淦波感到心痛的是先后有三项建设工程从观音山国家森林公园的核心景观区直接“穿越”：
一是从莞高速清溪支线工程以打通隧道的方式“穿越”，
二是西气东输二线广深支干线以填埋的方式“穿越”，
三是南方电网东莞供电局等单位五组高压输电线路穿越观音山架设线塔工程。
沧州科技事务司法鉴定中心出具的鉴定意见指出：
三项工程项目的建设使广东观音山国家森林公园不能按总体规划进行建设。
西气东输二线工程的天然气管道工程施工方擅自改变线路，从公园的中间由北向南横穿3公里，且大部分施工地位于国家森林公园的核心保护区内。
其穿过的地带，宽度最窄为9米、最宽达45米，工程管道都是采用浅埋的方式进行施工，覆土后只能种植一些小型灌木，而且成活率很低，山体已经不可能恢复到之前的生态状态。
从莞高速公路工程以3公里长隧道的形式穿越观音山，并以爆破的方式开挖隧道。
由于观音山的地质结构多为岩石层，地表覆盖土壤较薄，没有足够的缓冲区，而公园地下隧道施工极有可能破坏位于观音山顶的花岗岩石雕像的安全稳固。
而高压输电线路巨大的高压线塔既损害了公园的生态环境，也给游客的人身安全带来了极大隐患。
▲输气管道工程破坏观音山国家森林公园生态
对于森林公园管理，从中央到地方均出台了多部办法条例。
2011年，原国家林业局通过《国家级森林公园管理办法》。
自1995年湖南省率先公布施行《湖南省森林公园管理条例》以来，各地将森林公园立法作为重要工作来抓，并相继取得突破。
广东、江西、黑龙江、四川、安徽、贵州等省（区、市）人大常委会先后制定条例，贵州、山西、甘肃等省政府制定管理办法，广州、南昌、洛阳、青岛等市也出台了专门法规。
这些法规立足于森林公园规范管理的实际需求，相关内容不断得到充实与完善。
原国家林业局森林管理办公室2013年11月12日印发《关于进一步做好森林公园管理工作的通知》，明确了“严禁风电、房地产项目，严格控制水电项目”。
并指出各省报送审查的建设项目，应仅限于国家和省级重点建设项目、森林公园总体规划内的项目以及直接为林业生产服务的项目，而南方电网高压线工程这种非森林公园总体规划内的项目却在广东观音山国家森林公园内建成。
《国家级森林公园管理办法》第十五条规定：
严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，但是因保护森林及其他风景资源、建设森林防火设施和林业生态文化示范基地、保障游客安全等直接为林业生产服务的工程设施除外。
建设项目确需使用国家级森林公园林地的，应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响，并依法办理林地占用、征收审核审批手续。
建设项目可能对森林公园景观和生态造成较大影响或者导致森林风景资源质量明显降低的，应当在取得国家级森林公园撤销或者改变经营范围的行政许可后，依法办理林地占用、征收审核审批手续。
“西气东输”广深支干线工程、从莞高速公路工程以及南方电网高压线工程既非为林业生产服务的工程设施，而且在建设过程中也未依法办理林地占用、征收审核审批手续，但三项工程依然在观音山国家森林公园核心区内强行通过。
原国家林业局《占用征用林地审核审批管理规范》第一项第二条规定：
“省级政府有关部门批准的基础设施建设项目，原则上可以占用征用除国家级自然保护区核心区和缓冲区、国家级森林公园和风景名胜区范围以外的林地。”
但是，作为东莞市筹建项目的从莞高速公路清溪支线，却占用观音山国家森林公园范围内的核心区强行而过。
《国家级森林公园管理办法》规定：
“国家级森林公园内已建或者在建的建设项目不符合总体规划要求的，应当按照总体规划逐步进行改造、拆除或者迁出。”
但是，观音山国家森林公园内却有近10幢与总体规划不相符的违章建筑存在，至今仍屹立不倒。
根据《广东省森林公园管理条例》，在森林公园内从事破坏森林资源活动的，由县级以上林业行政主管部门或者有关行政主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处1000元以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
但是观音山国家森林公园被附近村民毁林种果多达1000多亩，且村民并不能提供林业部门的批准林木采伐许可证。
国务院2010年印发的《全国主体功能区规划》明确，国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。
就国家森林公园而言，根据规划，除必要的保护设施和附属设施外，禁止从事与资源保护无关的任何生产建设活动。
虽然现行的诸多法律有明文规定，但仍未能有效阻止观音山国家森林公园内违法行为的发生，也未能将违法人员绳之于法。
电网工程未批擅建
系清理整顿范畴
近期，观音山国家森林公园内高压输电线路线塔工程引发了媒体的关注。
那么，这些高压电网的建设是否遵循了有关法律法规及管理部门的规定呢？
据相关媒体2018年12月25日报道，2013年7月3日，原广东省林业厅发给广东电网公司的题目为《关于观音山森林公园内电网建设问题的复函》的公函显示，正在建设的两条高压线路是“广东省重点电网工程建设项目”，表示支持该项目建设，“但项目建设应以不占或少占用国家森林公园的林地，避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响为原则”“我厅建议贵公司对该输变电线路走向作必要调整，避开森林公园或从公园边缘经过”。
然而，原广东省林业厅的这份公函却未能改变供电部门的规划和线路走向。
黄淦波告诉记者，尽管观音山国家森林公园没有同意，“但他们来了很多人强行施工，我们不敢阻拦，眼睁睁地看着工程完成”。
2017年5月，观音山国家森林公园经营方——观音山开发公司曾向东莞市林业局申请政府信息公开，询问园内高压线路有无依法办理林业手续，市林业局统一回复：“至今没有收到相关高压线路办理使用林地手续和林木采伐的申请材料”。
▲观音山国家森林公园内的高压线
相关媒体报道称，观音山开发公司申请政府信息公开时，致函最多的是东莞市环保局和原广东省环保厅。
媒体调查反映，就森林公园内高压线路，两级环保部门称：“我局(厅)未受理该项目环评申请，故无该项目环评资料”。
2003年9月1日起实行的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条明确规定：
“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”。
在掌握了高压线路未批擅建的证据后，观音山开发公司向东莞市环保局寄去《查处环境违法行为申请书》，请求环保部门依法履行法定职责，查处上述项目的环境违法行为。
2017年7月28日，东莞市环保局致函观音山开发公司，题目为《关于樟木头镇森林公园输变电线路项目违法建设并投运的举报事项办理情况答复函》。
答复函称，属于供电部门管理的高压线路投产时未履行相关环保手续，于2015年1月1日前投产，根据环保部等上级部门“关于环保违法违规建设项目清理整顿”的文件要求，符合“清理整顿”的范畴。
“广东粤港供水有限公司的110千伏金太线，属东深供水改造工程，由于该项目投运时间久远，正在进一步核实该线路的环评保护材料，确实发现环境违法行为的，将依法处理。”
该函表明，樟洋电力的两组高压电路已经于2005年投产，环保局据初步核查尚未履行相关环保手续，对此将依法进行处理。
2018年10月22日，距“答复函”已经过去一年多时间，相关媒体记者曾到东莞市环保局了解后续查处情况。10月25日，就相关问题，相关媒体又致函东莞市环保局。
11月9日，东莞市环保局回复相关媒体称：
“针对排查出的输变电违法违规项目，广东电网东莞供电局委托有资质的环评单位已经编制完成了环评报告，经我局勘察、审查，认为其可以满足当前环境保护管理要求，予以备案。”
而对于樟洋电力公司的两条线路，东莞市环保局称已经做出责令改正和行政处罚决定，对其未批先建的环境违法行为进行了行政处罚。
在接受行政处罚的同时，樟洋电力公司编制完成了环评报告，经过综合研判项目性质及实际环境影响后，依法对该项目作出了审批决定。
就这样，观音山国家森林公园内的环境违法项目在多年以后变成了环境合法工程。
一位长期关注环保问题的北京律师摇头叹息：“给这些具有安全隐患的项目补办手续，迁就放纵了违法行为，是对国家森林公园及游客安全的漠视。”
樟洋电力是位于樟木头镇樟洋村的一家合资电厂，那份东莞市环保局的《行政处罚决定书》显示，作出处罚的时间为2018年1月12日。
该处罚决定书称：
“2017年9月29日和10月20日，我局现场检查及调查发现，你单位未依法提交建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，设置了110KV古电甲乙线和110KV古电丙线两条配套送电线路，现场检查时甲乙线正在使用，丙线未使用，上述建设项目投资额为9984393.91元。”
东莞市环保局认为，樟洋电力的上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权环境保护行政主管部门审批”和第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”的规定。
“依据《中华人民共和国环境影响评价法》，‘擅自开工建设的，由县级以上环境保护主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处以建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款，并可以责令恢复原状’的规定，我局决定对你单位处项目总投资额1%的罚款，即99843.94元。”
已经于2005年投产的樟洋电力的两组高压电路，违法建设13年后，在可以责令拆除、恢复原状和罚款投资总额5%到1%之间，环保部门选择了最轻的处罚。
针对观音山国家森林公园内的工业项目建设，观音山开发公司曾召开过专家论证会，中国林科院研究员侯元兆在会上说：“观音山已经成为拥有现代工业设施的场所，而不再是一个自然场所，那么密、那么多的高压线经过国家森林公园，根据有关规定，高压线下面不能植树，(密集的高压电网)让观音山完整的生态系统遭到破坏”。
申报国家级森林公园
被当地林业部门拒绝
2004年起，为提升品牌价值和管理水平，观音山公园开始着手准备申报国家级森林公园，并于2005年初向东莞市林业局报送了有关申报材料，请求批准和支持，但东莞市林业局以没有申报国家级森林公园规划等理由不同意申报。
2005年3月，观音山公园又先后三次向樟木头镇政府书面报告有关申报国家级森林公园的情况和面临的困难，请求镇政府向市林业局报送有关资料，支持公园申报国家级森林公园，而镇政府以没有先例为由拒绝。
由于得不到市林业局和镇政府的支持，观音山森林公园按国家规定直接向省林业局申报。
最终经省林业局和国家林业局审核，2005年12月23日，广东观音山国家森林公园得到国家林业局批准正式成立，但当地政府却不予承认。
多次遭遇低价收购
当地政府成推手
随着名气越来越大,观音山国家森林公园深陷当地政府强行收购的困局。
2006年初，在观音山国家森林公园经营者不知情的情况下,樟木头镇发出公告:政府对观音山国家森林公园做了规划,并于6月8日下发文件以“民营企业不能投资旅游产业”为由收购观音山国家森林公园。
观音山国家森林公园负责人称,樟木头镇政府某领导口头通知以3000万元收购观音山,不是给现金,而是给一间实际价值不超过1500万元的旧厂房,而观音山国家森林公园此时的投资已过亿元。
2006年10月10日,樟木头镇政府上报文件《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》,请求东莞市政府同意将观音山森林公园纳入到全市森林公园建设规划中。
2006年11月11日,东莞市政府下发[东府办复(2006)912号]《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》称:
“将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划中,由市规划局重新规划、概算,镇政府负责涉及收回森林公园的经营权及征地的补偿问题,并由市、镇两级分担其工程建设资金。”
2006年12月6日樟木头政府下发的[樟府函(2006)30号]《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》称:“观音山森林公园做好经营权调整工作,于近日将相关资产、账目整理清楚,备齐相关资料,交中介机构进行评估,待评估结果 出来后再商讨股份、经营权、补偿等有关问题。”
根据《国家森林公园管理办法》第九条的规定:
森林公园的撤销、合并或者变更经营范围,必须经由原审批单位批准。
即观音山国家森林公园管理和经营主体的变更必须由原国家林业局进行批准。
针对东莞市政府及樟木头镇政府的单方要求,观音山国家森林公园向原广东省林业厅和原国家林业局森林公园管理办公室求助。
东莞市政府、樟木头镇政府的意欲强行收购导致观音山国家森林公园陷入了经营困境。
为此,观音山国家森林公园为了维护自身的权益多次以文件形式向上级部门反映。
2007年，原国家林业局森林公园管理办公室下发《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》。
该文件称:“根据相关法律,如果地方政府擅自改变国家级森林公园的权属,剥夺经营管理机构的合法权益,将十分不利于森林公园行业的发展。”
东莞市政府于2007年4月在《东府办复》(〔2007〕264号)文中明确表示:改变观音山国家森林公园的权属、经营权等变更问题,樟木头镇政府应与石新社区、承包经营方协商解决。
一时间,观音山国家森林公园的困境得到了相对缓解。
然而，2008年9月强行收购风波再起。观音山国家森林公园负责人表示,樟木头镇政府多次开会强调要强行“收回”观音山国家森林公园。
2009年3月16日,樟木头镇政府某领导对黄淦波称,根据东莞市委市政府的意见,镇里打算“收购”观音山国家森林公园,作价1亿元左右。
而此时公园的投资和招资已超过6亿元，收购再次被拒。
黄淦波表示,每个民营企业的发展都是一部史诗,充满了艰辛。
如今,国家正大力推进法治化建设进程,并在很多重大领域逐步向民营企业开放,为什么非要把民营的观音山国家森林公园强行变更为国有的呢?
尽管当地政府没能实现强行收购观音山的目的,但却因此影响到了公园的内外形象,加大了管理难度,增加了经营成本,损害了公园的建设和发展,尤其是影响到了外来引资,对公园未来的发展形成了潜在威胁。
公开报道显示,按照原国家林业局2007年批准的观音山国家森林公园总体发展规划,观音山国家森林公园内会展中心周围的1500亩区域可进行旅游附属设施建设。
如果按2.0的容积率进行建设,1500亩土地性质改变后可开发近200万平方米的商品房。
若按每平方米获利0.5万元计算，利润价值达100亿元。
此外，观音山国家森林公园外西侧还有一处20多万平方米的果园，若按照5.0的容积率进行商业、住宅开发，此地块的利润价值也将超过80亿元。
实际上,自观音山国家森林公园1500亩区域获批可进行旅游附属设施建设后,其蕴含的巨大商业价值遭到了一些人的觊觎。
观音山国家森林公园方面认为,这也是观音山国家森林公园屡屡遭遇强行收购的真正原因。
经营权四年诉争
最高院判决合同有效
在观音山国家森林公园遭遇强行收购无果后，2010年2月1日石新社区向东莞市第三人民法院起诉黄淦波和观音山森林公园开发有限公司，请求解除双方1999年签订的联合开发合同，要求法庭将观音山国家森林公园总体规划作废，将其降格为地方森林公园。
随后，黄淦波向广东省高院反诉石新社区，认为双方合作期间观音山景区遭到石新社区恶意侵害，请求法院判决石新社区停止侵害，继续履行合同。
2010年5月7日，广东省高院正式受理并立案。
2010年5月28日，广东省高院将石新社区向东莞市第三人民法院起诉黄淦波的案件一并移送审理。
2010年9月20日，石新社区向广东省高院申请变更诉讼请求，改“解除双方合同”为请求判决确认石新社区与黄淦波签订的联合开发合同无效。
在庭审阶段，石新社区提供了一份2010年4月16日由多名村民签字的意见书，称黄淦波和观音山森林开发有限公司侵害村民权益、强烈要求收回公园经营管理权。
对此，黄淦波认为，2010年的村民意见书不能代表1999年的村民意见，而当时国家的村民委员会组织法未就类似于观音山承包需要通过村民会议的相关案例做出相关规定。
为了证明观音山景区在履行合同期间受到当地社区的非法侵害，黄淦波提交了一份2005年石新社区的复函，该复函内容主要反映了当时景区私砍林木种果树的问题。
黄淦波还提交了有人在观音山兴建别墅的资料，证明石新社区默许观音山上违规建别墅。
2012年底，广东省高院一审认定合同有效，黄淦波可继续经营观音山。
广东省高院审理认为，到2010年9月20日石新社区主张合同无效为止，黄淦波、观音山公司承包观音山森林公园已超过10年，石新社区一直按合同收取承包费，石新社区称合同严重损害村民利益但没有提供充分证据。
广东省高院认为，黄淦波于2002年在东莞市工商局登记成立观音山森林开发有限公司，经营范围是观音山，且2005年观音山获国家林业局批准设立观音山国家森林公园，说明观音山公司经营观音山森林公园是合法的。
一审宣判后，石新社区与黄淦波均向最高法院提起上诉。
最高人民法院经多次复核审查，并组织专家多次质证、举证研判，于2014年3月30日对观音山经营权做出终审判决，判定石新居委会提出的证据不足以证明联合开发合同不能继续履行，驳回石新社区居民委员会的上诉，维持广东省高级人民法院的判决。
至此，历时四年的观音山国家森林公园经营权之争尘埃落定，黄淦波赢得了这场官司。
专家指出，目前我国民营企业的发展道路上还有很多问题和障碍。
从多家媒体此前的报道来看，观音山国家森林公园内无论是大型工程项目穿越还是遭遇强行收购以及经营权之争等，都给企业经营带来了极大困扰，影响到民营经济的健康发展。
申请门票调价遭拒
制约公园长远发展
2007年，观音山国家森林公园门票价格被东莞市物价局批准为通票每人次45元。
在当时的特定环境下，公园门票价格被纳入政府指导价。
至今十多年来，公园的门票价格从未进行过调整。尽管如此，公园仍主动为年满60岁老人、当地居民、现役军人、残疾人士等特殊群体实行免收门票优惠政策，免票金额至今已超亿元。
据介绍，偏低的公园门票价格已不利于公园的可持续发展。
由于公园受多方面制约，基础服务设施无法正常启动，且公园的盈利模式比较单一，90%的经济收入主要还是来自于门票。
观音山国家森林公园负责人介绍，近几年公园的经营维护成本数倍增长，而公园的门票价格却停留在十年前的水平。
公园门票受政府指导价的限制，已经不能客观反映价值与价格的内在关系，亦严重制约了景区的升级换代和可持续发展。
据了解，观音山国家森林公园目前保护及管理各类树木约2000万株，已栽种各类树木约1万余株。
保护自然资源投入巨大但当地政府对此却从未有过财政补贴及相关扶持，连东莞市政府的“农村集体非经济林每年每亩可获得100元的生态补贴”也从没有获得过。
2014年，观音山国家森林公园向东莞市物价局发函申请取消政府指导价，实施市场调节价。
同年7月25日，东莞市物价局发函指出：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”
7月30日，观音山国家森林公园给东莞市发改局、物价局复函说明，观音山国家森林公园是一家纯民营企业投资开发的景区，非享受公共财政支持的事业单位或公益机构，也非政府“利用公共资源建设的景区”，不属于价格法和旅游法所调整的范围和对象。
2014年11月4日，东莞市发改局复函认为，公园属于利用集体林地资源建设的国家级森林公园，根据有关法律规定，决定不同意放开观音山国家森林公园门票价格，继续执行政府指导价管理。
观音山国家森林公园认为，东莞市发改局引用法律条文不当。
首先，东莞市发改局引用的旅游法规定“利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或政府指导价”是关于利用公共资源建设景区收费的一项特别规定，而观音山国家森林公园是樟木头镇石新村的集体土地，黄淦波是此块土地的承包者和经营者，其所有权和使用权非常明确，即观音山国家森林公园的投资者不是政府部门而是自然人。
因此，观音山国家森林公园应当属于非公共资源建设的景区。
其次，观音山国家森林公园的投资主体是民营企业，政府部门并无资金投入或财政补贴，故也不适用于旅游法的上述规定。
而旅游法第四十六条规定：
“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市规定。”故观音山国家森林公园公园亦不属于国家层面法律调整的范畴。
另外，观音山国家森林公园门票实行市场调节价，符合市场规律和企业的自身发展，更符合当前国家指导、鼓励民营企业投资旅游业的现行政策。
观音山国家森林公园既不是国有的名山大川，也不是稀缺的垄断资源或关乎国计民生的公益服务，只是民营企业家联合集体土地所有者共同开发建设的一个旅游服务项目，其本质属性决定了它不应属于政府指导价的调整范围。
公园门票十年未调价，目前进行适度调价既不违反国家有关旅游景区“三年一调价”的政策规定，也完全符合旅游市场竞争规则。
实际上，近年来，国家要求缩小政府定价范围、实行公开透明的市场化定价，有利于维护生产者和消费者合法权益，以合理的价格信号促进市场竞争、破除垄断，撬动社会资本投资，以结构性改革的成效推动转方式、惠民生。
据了解，观音山国家森林公园门票目前仍执行政府指导价，多次上书要求调价均遭拒。
而令人感到意外的是，据介绍，2017年7月，樟木头镇一位主要领导到访观音山，在与公园负责人交谈时表示，若公园方同意电力部门高压线路扩建工程、东莞深能源樟洋电力公司与西气东输二线用气对接工程在园内施工，镇里会考虑办理观音山国家森林公园申请门票市场调节价的事情。
观音山国家森林公园负责人称，观音山国家森林公园没有权力也不可能同意上述项目在园内施工。
他再次强调，在国家森林公园内开展工程建设需要国家林业部门等单位审批。
且园内原有的高压线路已给公园带来了长期困扰，不可能同意上述项目使情况再雪上加霜。
用气对接工程需在公园内挖沟200余米，谋求自身发展也绝不能以牺牲生态环境为代价。
对此，有关专家表示，若同意相关工程在公园内施工当地政府就考虑办理公园门票市场调节价申请，双方之间岂不就成了毫无约束性的交易，这容易导致政府官员产生权力寻租，滋生腐败。
可见，个别地方政府官员依法执政的理念亟待加强，不能用行政权力压制企业的正当诉求。
违法别墅难拆除
考验监管部门执法能力
按照森林法和《国家森林公园管理条例》的规定，未经国家森林公园同意和林业主管部门批准，任何单位和个人不得在国家森林公园内砍伐树木、建造别墅。
观音山国家森林公园负责人称，2009年，石新社区负责人明知观音山国家森林公园已成为国家级森林公园，却在未经公园同意和国家林业局批准的情况下，强行在公园内保安部宿舍旁砍伐近6亩森林，推平山坡约3800平方米，兴建了两幢大型别墅，后来因为水土流失严重导致山体滑坡而搁置。
▲观音山国家森林公园内的违建别墅
除了社区干部带头违建别墅外，多名香港籍人士也在观音山国家森林公园内兴建别墅，香港籍人余某和潘某在观音山国家森林公园内的主干道佛光路两旁分别建造了“名门一号”和“颐雅山房”两幢别墅。
值得强调的是，以林地类型申请宅基地兴建住宅违反法律规定，未回乡定居的香港籍人士取得东莞农村宅基地的使用权并获得《集体土地建设用地使用证》的合法性也遭到观音山国家森林公园方面的质疑。
根据相关规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。
已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
观音山国家森林公园负责人称，这些规定在石新社区成了一纸空文。
实际上，观音山国家森林公园的别墅事件曾受到媒体的关注。
2012年7月18日相关媒体报道，观音山国家森林公园内累计发现别墅22幢。
按照森林公园管理办法的规定，在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批。
但作为国家森林公园的4A景区的观音山，在此大肆修建别墅为何无人管？
观音山国家森林公园负责人表示，由于景区管理方面并无土地所有权而只有经营权，所以管理上出现了极大困难，“我们和政府说过，政府说盖别墅是之前就约定了的，可以盖。”
相关媒体2012年7月报道，东莞市林业局办公室负责人表示，观音山的问题不是林业部门一个部门就能解决的，具体情况牵扯到了当地政府、景区管委会及社区。此前，该负责人接受采访时称，广东观音山国家森林公园本身先天不足，至今仍权属不清。
他透露，东莞市林业局收到的报批规划图报批了附近几个村的规划协议，唯有大佛和石新社区的项目批给了民营企业承包。
虽为国家森林公园，但林业部门难以执法。
东莞市国土局表示，经过调查发现，目前观音山国家森林公园内已建成别墅22栋，均有用地手续。
观音山国家森林公园内兴建别墅很大程度上是历史遗留问题，但是不存在违法问题。
此前，樟木头镇城建办主任表示，自2006年上任起，就没有接到过也从未审批过观音山的报建手续。
对此，北京市才良律师事务所律师朱孝顶表示，在国家森林公园建造别墅，违反了森林公园管理办法和土地管理法。
他分析，首先观音山国家森林公园土地属于集体土地所有，根据土地管理法，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，“非本村村民怎么可以拥有土地权限？”
朱孝顶强调，无论是1987年还是1999年颁布的土地管理法都明确规定，农村居民建住宅应当使用原有的宅基地和村内空闲地，这意味着，即使村民要建房也必须是在预留的建筑用地上，“比如村里的空地可以建造房子，但不能在景区内毁林建房，不能变更林地用途。”
对于曝光的观音山国家森林公园内建造22栋别墅事件，广东省林业厅有关负责人在2012年7月表示，已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。
早在观音山国家森林公园成为国家森林公园前，园内部分土地产权转让已经完成，园内的别墅建设不仅与林业部门有关，也涉及国土、规划等部门以及社区和相关承包人。
对此，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮表示：“园内部分土地产权转让已经完成，因此园内的别墅是合法建设的说法并不恰当。”
他认为，一旦确定观音山景区为林场林地，建造别墅必须变更土地使用性质，将土地变更为建筑用地，但依照土地管理法有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”的相关规定，必须要在国土部门备案，国土部门必须进行严格审查后方可同意。
每一处都必须备案，否则就是非法。必须前往规划部门审批报备后方可施工，否则即视为违规开工。
“总规”修编遇阻
面临“国家级”摘帽风险
据相关媒体2018年12月22日报道，在观音山国家森林公园19年的发展进程中，经历了无数的艰辛与波折，如今再遇公园总体规划修编难题。
一年多来，虽经广东省级有关部门多次推动，但观音山国家森林公园总体规划修编工作仍无进展，更是面临“国家级森林公园”被摘帽的风险。
2017年7月17日，广东省国有林场和森林公园管理局下发《关于做好国家级森林公园总体规划修编工作的函》(粤林场园函(2017)28号)称，原省林业局于2007年批复同意的《广东观音山国家森林公园总体规划》，现即将失效。
观音山国家森林公园负责人表示，按照规定，如果不能及时完成总体规划修编，国家级森林公园的称号将被取消，“因此收到修编通知后，我们多次联系省林业厅和东莞市林业局等主管部门，希望得到支持与配合”。
2018年3月9日，针对观音山公园发展中存在的相关问题，广东省国有林场和森林公园管理局邀请东莞市林业局和观音山国家森林公园共同商讨。
会议指出，东莞市林业局应发挥林业主管部门职能作用，主动督导、协调和指导观音山国家森林公园完成森林公园总体规划修编工作。
规划编制完成后，东莞市林业局应切实履行保护管理职责，支持森林公园依法依规建设，完善森林公园各项配套建设手续。
观音山公园负责人表示，为了配合这次总体规划修编工作，应广东省林业厅邀请，湖南省林业调查规划设计院去年两次来到东莞市林业局，希望该局配合观音山公园的勘界工作，但两次都没有得到配合。
2018年10月该设计院再次应邀到观音山公园勘查公园边界，却遭东莞市林业局单方面临时取消。
由于历史原因，观音山公园与四个社区的四界范围存在争议。
公园方面多次尝试与四个社区洽谈合作，但都无果。
2018年9月14日，就观音山国家森林公园开发问题，东莞市林业局工作人员发来一张图表：石新社区诉求“承包租用社区林地3000元/亩/年，承包租用景点设施50万元/月，解除原合同,签订新合同(合同期不超20年)”，同时官仓、金河和樟洋等三个社区也提出了相应的诉求。
2018年9月26日下午，东莞市自然保护区森林公园管理办公室主任叶永昌就公园总规修编和四个社区的“合作模式和价格问题”提出了三个条件：
必须同意高压线开工；
必须同意接受四个社区开出的合作及赔偿条件并签订协议;
如果公园方不接受他们提出的条件，将不支持配合观音山公园总规修编。
对此观音山公园负责人认为，东莞市林业局以公园勘界为要挟，强迫观音山森林公园接受上述条件。
在该负责人看来，不答应前述诉求，公园修编将不能完成，也因此会导致国家林业局取消观音山“国家森林公园”的称号。
叶永昌在接受媒体采访时称：“从观音山国家森林公园总体规划图来看，存在四界不清的问题，需要与被占用土地的四个社区谈好合作条件，确定四界范围后才能进行总体规划修编工作。观音山国家森林公园希望林业局能出面协调，作为中间人，我传达了四个社区的要求，公园方面可能觉得有点高，但没有就四个社区的条件进行回复。因此不存在要挟的情况。”
针对湖南省林业调查规划设计院勘界工作被取消的问题，叶永昌表示：“公园四界不清，没有与四个社区谈好合作条件，没法开展勘界工作。省里是我们的上级主管部门，他们是否来，我们不能决定。”
至于“同意在公园内修建高压线”的问题，叶永昌表示,是在征求公园方面的同意，和修编工作放在一起商谈，并不是强迫，即使公园同意也需要办手续。
针对东莞市林业局的解释，观音山国家森林公园负责人也难掩担心和疑虑：“在国家森林公园内建设高压线是国家森林公园管理法规所禁止的，但东莞市林业局在公园总规修编之时一并提出，加之四个社区提出的废除原合同、高价合作等条件，很容易让人产生怀疑。”
黄淦波称，在观音山国家森林公园发展面临生死攸关之际，一些部门却处处设阻，导致观音山公园面临“被摘帽”的风险。
结合观音山公园19年来屡遭不公待遇，作为民营企业经营的观音山国家森林公园前途堪忧。
有专家指出，作为国内首家民营国家森林公园，观音山的发展历程经验、曲线走向以及成果成就具有标杆意义。
从各项综合指标来看，其已具备良好的文化底蕴、强大的品牌影响力、成熟的营销模式，发展前景极为广阔，不能人为设置桎梏，消弱其发展动力。
无论是国有还是民营，都应该给其一个鹰击长空竞自由的生存环境。
专家呼吁，地方政府应该积极落实国家号召，加快营造市场化、法治化、国际化的良好环境。
决不能让毫不动摇地支持、保护、扶持民营经济发展成为一句空话，决不能让真改革、敢担当、勇逐梦的企业家流血流汗又流泪。（完）
